|
Pendahuluan Reformasi 1999 telah membawa angin perubahan yang luar biasa dalam bidang hukum dan politik di Indonesia. Produk hukum yang memfasilitsi kehidupan politik pemerintahan yang otoriter dibongkar sedemikian rupa sehingga menjadi lebih demokratis. Sistem pemerintahan yang sentralistik digugat dan diubah dengan pendekatan desentralistik. Untuk itu semua, Indonesia telah mengadakan perubahan terhadap hampir semua produk hukum yang berlaku, mulai dari konstitusi (UUD 1945), undang-undang (UU), peraturan pemerintah sampai kepada tingkat peraturan di bawahnya. Pemerintah daerah juga tidak mau ketinggalan, berbagai produk hukum daerah juga telah dilahirkan menyambut gegap gempita kebijakan otonomi daerah.
Jika para politisi, birokrat, penegak hukum dan masyarakat sipil sudah menuai hasil dari perubahan tersebut, maka apakah kebijakan ini telah juga memberikan peluang bagi masyarakat hukum adat dalam penguatan tenurial adat mereka? Bagaimana peluang yang dimiliki masyarakat hukum adat untuk penguatan hak-hak tradisional mereka atas sumberdaya agraria dalam instrumen hukum yang ada sekarang? Bagaimanakah peluang yang dipunyai pemerintah daerah (Pemda) untuk penguatan tenurial adat? Bagaimana pula kendala-kendala yang mereka hadapi? Dengan pendekatan yuridis, makalah ini mencoba untuk membahas persoalan tersebut. Tenurial adat? Tenurial berasal dari kata ”tenure” (Inggris) yang artinya period, time, condition of holding or using land (periode, waktu, syarat-syarat dari pemilikan atau pemanfaatan tanah). Jadi secara sederhana tenurial dapat dikatakan sebagai segala sesuatu yang bersifat atau berhubungan dengan pemilikan atau penggunaan tanah. Menurut Zevenbergen, land tenure system is a set of interests in land in society. These interests can be described as the way in which (groups of) people hold the land. Jadi tenurial merupakan suatu sistem yang berhubungan dengan tanah. Sistem tenure itu berisikan seperangkat kepentingan atas tanah dalam masyarakat yang dinyatakan atau dijadikan sebagai alasan orang memiliki tanah. Perbedaan kepentingan atas tanah biasanya ditentukan secara hukum yang disebut dengan hukum tanah. Oleh karena hukum tanah yang berlaku di masyarakat itu juga berbeda, maka lebih jauh menurut Zevenbergen, sistem tenurial dapat ditentukan atau dibentukan berdasarkan hukum yang tidak tertulis atau hukum adat (unwritten and/or costumary law), yang sangat dipengaruhi secara budaya (cultural), agama, sistem politik dan pembangunan di masyarakat tersebut. Mungkin inilah yang dimaksudkan dengan tenurial adat. Secara sederhana, akhirnya Zevenbergen menyatakan bahwa land tenure adalah relations between persons and land. Hubungan tersebut dibentuk dalam setiap masyarakat. Jadi istilah tenurial berasal dari Bahasa Inggris, dengan demikian ia merupakan terminologi yang dikenal dalam sistem hukum Anglo Saxon (Common Law System). Dalam sistem hukum Eropa Kontinental (Civil Law System), pengertian yang sama dikenal dengan hubungan hukum (rechtsbetrekking) antara orang dengan tanah yang lazim disebut dengan hak kebendaan. Konsep inilah yang sebetulnya diwarisi oleh Indonesia sampai sekarang. Berdasarkan uraian di atas dapat diambil kesimpulan sederhana bahwa yang dimaksud dengan tenurial adat adalah hubungan hukum yang berisi kepentingan-kepentingan antara orang atau kelompok orang (masyarakat) dengan tanah dalam arti luas berdasarkan hukum adat. Dengan demikian tenurial adat sangat terkait dengan keberadaan masyarakat hukum dan ulayatnya. Kondisi Masyarakat Hukum Adat Terancam Sistem negara modern telah mereduksi kedaulatan masyarakat hukum adat atas ulayatnya. Hal ini tentu sebagai konsekuensi dari komitmen kebangsaan seluruh komponen masyarakat untuk mendirikan suatu negara bangsa. Dari situlah rasa nasionalisme dibangun dan dikembangkan demi kemajuan bersama. Secara faktual kondisi ini membuat setiap kesatuan masyarakat hukum adat (rechtsgemeenschappen) menjadi tidak sepenuhnya otonom seperti sebelumnya. Secara teori, menurut Moore, dalam perspektif hukum dan perubahan sosial (law and social change) gambaran ketidakmutlakan otonomi suatu kelompok itu disebut dengan istilah semi-autonomous social field. Moore mengatakan, obviously, complete authonomy and complete domination are rare, if they exist at all in the world today, and semi-authonomy of various kinds and degrees is an ordinary circumstance. Since the law of sovereign states is hierarchical in form, no social field within a modern policy could be absolutely authonomous from a legal point of view. Sebagai anak bangsa, kita tentu tidak mempersoalkan kondisi itu. Tetapi, yang menjadi masalah adalah bagaimana ”nasib” masyarakat hukum adat dalam kehidupan bernegara. Kenyataannya, keberadaan negara justru menjadi ancaman bagi masyarakat hukum adat. Padahal, tujuan dari pembentukan negara adalah untuk melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia. Dalam banyak kasus seolah-seolah negara dan masyarakat hukum adat berada pada posisi yang saling bertentangan dan bersaing dalam pengelolaan sumberdaya agraria. Istilah tanah negara menjadi ”momok” bagi masyarakat hukum adat, sementara itu istilah tanah ulayat juga menjadi ”musuh” bagi penyelenggara negara ini. Tentu saja persaingan ini tidak berimbang, apalah daya masyarakat hukum adat bila berhadapan dengan negara yang super power. Pasti mereka akan kalah. Kondisi inilah salah satunya penyebab timbulnya konflik agraria. Salah satu bukti bahwa kebijakan negara belum berempati dengan kondisi atau nasip masyarakat hukum adat adalah selalu disyaratkannya bahwa hak-hak tradisional masyarakat hukum adat itu tidak boleh bertentangan dengan atau harus ”sesuai dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa”. Pernyataan ini merupakan suatu a priori yang mengandung kecurigaan dari pemerintah terhadap masyarakat hukum adat. Persyaratan ini menunjukkan bahwa seolah-olah masyarakat hukum adat itu bukan merupakan bagian kenasionalan, kenegaraan dan kebangsaan. Bukankah pemenuhan kepentingan masyarakat hukum adat itu merupakan bagian upaya pemenuhan kepentingan nasional? Seolah-olah negara telah melupakan jasa-jasa dan komitmen masyarakat hukum adat dalam perjuangan kemerdekaan lahirnya negara ini. Oleh karena itu, dalam era reformasi kondisi masyarakat hukum adat perlu mendapatkan perhatian serius dari semua pihak yang peduli termasuk dari pemerintah baik pusat apalagi pemerintah daerah. Peluang: Perlindungan Hukum bagi Tenurial Masyarakat Hukum Adat Setelah sekian lama mendapat tekanan dari rezim negara yang berkuasa dan setelah kondisinya hampir benar-benar hancur, para perumus kebijakan mulai menaruh simpati terhadap masyarakat hukum adat. Simpati tersebut tidak saja datang dari negara kita sendiri tetapi juga dari lembaga dunia international (PBB), karena nasib serupa tidak saja dialami oleh masyarakat hukum adat di Indonesia tetapi juga di seluruh dunia. Bahkan, pada zaman Hindia Belanda pun sudah sudah terdapat perhatian terhadap hak atas tanah masyarakat hukum adat, yang tentu saja dengan motif penjajahan. Seperti diketahui bahwa hukum agraria kolonial terbagi ke dalam 2 kelompok yaitu hukum agraria keperdataan dan hukum agraria administratif. Hukum agraria perdata terdapat dalam Buku II KUHPer yang menentukan dan mengatur hak-hak atas tanah. Dalam hukum agraria keperdataan memang tidak disinggung-singgung tentang hak atas masyarakat hukum adat, khususnya hak ulayat. Sedangkan hak milik atas tanah dari kelompok dan individu dalam masyarakat hukum hukum adat itu tetap diakui dan dilindungi sebagai hak kepemilikiannya. Walaupun demikian, pernyataan domein verklaring menjadi momok bagi hak-hak keperdataan anggota masyarakat hukum adat atas tanah, karena rakyat Indonesia memiliki tanah tidak berdasarkan bukti tertulis yang disayaratkan oleh domein verklaring. Pengakuan yuridis terhadap hak-hak atas tanah masyarakat hukum adat pada zaman Belanda dapat dilihat dalam sumber hukum agraria administratif, mulai dari Pasal 62 Regering Reglement (RR) 1854 sampai kepada Agrarische Wet 1870. Walaupun tidak menyebutkan istilah hak ulayat, kedua sumber hukum Belanda tersebut secara formal sudah eksplisit menyatakan perlindungan hak-hak masyarakat yang berasal membuka hutan, lapangan pengembalaan umum, tanah milik persekutuan (desa) dan sejenisnya. Pemberian hak erfpacht dan hak sewa oleh Gubernur Jenderal kepada pengusaha-pengusaha terutama investor Eropa tidak boleh dilakukan di atas tanah yang terdapat hak-hak masyarakat hukum adat. Memasuki era kemerdekaan, setidaknya ada 2 hal yang terdapat dalam UUD 1945 berkaitan dengan materi hukum agraria. Pertama, Pasal 33 Ayat (3) UUD yang menyatakan bahwa bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Pernyataan tentang konsep ”hak menguasai negara” ini menggantikan konsep domein yang diterapkan oleh Pemerintahan Kolonial. Kedua, UUD 1945 memberikan apresiasi dan kedudukan istimewa terhadap masyarakat hukum adat (rechtsgemeenschappen) di mana terdapatnya hak ulayat. Walaupun Negara Indonesia berbentuk kesatuan (eenheidsstaat atau unitary state) namun Negara menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah tersebut. Pernyataan ini terdapat pada Penjelasan Pasal 18 Angka II, Negara mengakui bahwa di Indonesia terdapat lebih kurang 250 zelfbesturende landchappen dan volksgetneenschappen, seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Setelah Amandemen Kedua UUD pada 2000, nilai-nilai tersebut diangkat ke dan dijadikan rumusan pasal tersendiri dalam Batang Tubuh, karena pasca amandemen UUD tidak mengenal lagi penjelasan. Terdapat 2 pasal penting dalam UUD tentang pengakuan dan perlindungan masyarakat hukum adat dan hak-hak tradisionalnya pasca amandemen. Pertama, Pasal 18B Ayat (2) yang menyatakan, negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang. Kedua, Pasal 28I Ayat (3) yang menyatakan, identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban. Terlepas dari perdebatan dan keberatan terhadap rumusan pasal-pasal tersebut, karena persyaratan yang sangat membebani, secara konstitusional tidak ada alasan bagi Pemerintah dan Pemerintah Daerah untuk menegasikan eksistensi masyarakat hukum adat dan hak tenurial adatnya atas sumberdaya agraria dalam setiap kebijakan. Sebagai pelaksana UUD, UU No. 5 Tahun 1960 atau Undang-undang Pokok Agraria (UUPA) kemudian memberikan penafsiran autentik terhadap konsep hak menguasai negara yang terdapat pada Pasal 33 Ayat (3) UUD (Pasal 2 Ayat (2)). Di samping itu, UUPA juga menyebutkan dan memberikan posisi terhadap hak masyarakat hukum adat atas sumberdaya agraria yaitu “hak ulayat”. Pasal 3 UUPA menyatakan bahwa hak ulayat dan hak-hak serupa itu, sepanjang menurut kenyataannya masih ada diakui. UUPA merupakan produk hukum negara pertama yang mengakui adanya ”hak ulayat” masyarakat hukum adat, walaupun komitmen pengakuan tersebut masih dipertanyakan. Di samping itu, UUPA memosisikan hukum adat sebagai hukum positif dalam hukum agraria nasional (Pasal 5). Hukum adat dijadikan sebagai dasar bagi seseorang untuk mempunyai hak atas tanah. Hukum adat adalah hukum positif dalam pewarisan tanah, serta hukum adat sebagai hukum yang berlaku dalam pembagian dan transaksi tanah (adat). Oleh karena itulah maka hakim senantiasa menjadikan hukum adat sebagai dasar memutus sengketa tanah (adat). Atas dasar ini pula maka pemerintah menjadikan hukum adat sebagai sumber utama pembangunan hukum agraria nasional. Khusus tentang hak ulayat, sayangnya setelah lebih kurang 39 tahun umur UUPA, belum pernah ada peraturan perundang-undangan yang mengimplementasikan pengakuan tersebut. Tidak satu pun peraturan yang secara tegas mengkui keberadaan hak ulayat. Oleh karena itu, selama hampir 4 dekade tanah-tanah ulayat masyarakat hukum adat selalu menjadi “korban” kebijakan politik pertumbuhan ekonomi yang diterapkan oleh pemerintah Orde Baru. Hak ulayat dalam pelaksanaannya, tidak teridentifikasi dengan baik sehingga tanah ulayat tersebut dianggap saja sama dengan (termasuk ke dalam) tanah negara. Misalnya dalam pemberian Hak Guna Usaha (HGU) untuk perkebunan dan sebagainya, oknum pemerintah yang cenderung “berkolusi” dengan pengusaha melakukan “perampasan” terhadap tanah rakyat. Dalam praktik, sering terjadi pengelabuan hukum dan kebohongan pengusaha dan/atau pemerintah terhadap masyarakat hukum adat. Misalnya dalam pengadaan tanah untuk HGU. Pada saat pengadaan tanahnya, pengusaha mengadakan perjanjian sewa atau kontrak dengan masyarakat untuk jangka waktu tertentu, biasanya sangat lama di atas 70 tahun. Dalam perjanjian itu disepakati bahwa setelah waktu sewanya habis tanah kembali menjadi tanah ulayat masyarakat hukum adat. Tetapi, pengusaha dan/atau pemerintah justru ”memplintir” perjanjian tersebut sebagai alasan untuk pelepasan hak, sehingga akhirnya dikeluarkan HGU oleh pemerintah. Masyarakat tidak mengetahui hal ini atau mungkin sengaja tidak diberitahu. Jika jangka waktu HGU sudah habis maka terjadi sengketa antara masyarakat dengan negara (pemerintah). Masyarakat berpegang pada perjanjian awal yaitu sewa sehingga tanahnya harus dikembalikan kepada mereka. Sementara itu, pemerintah menyatakan bahwa tanah tersebut jatuh menjadi tanah negara karena HGU adalah hak yang berada di atas tanah negara. Hal ini terjadi karena memang tidak ada peraturan yang memberikan perlindungan hukum terhadap eksistensi tanah ulayat masyarakat tersebut. Banyak sekali contoh kasus dapat dikemukakan dalam konteks ini, mulai dari “Sabang sampai Merauke” seperti Kasus Tanah Hanock Obe Ohee di Irian Jaya, Kasus Tanah Perkebunan di Lampung, Kasus Tanah Perkebunan di Pasaman Sumatera Barat, Kasus Tanah PT Victor Jaya Raya (VJR) di Sumatera Utara, Kasus Tanah Kebun Karet bekas Hak Erfpacht di Nagari Kapalo Hilalang Sumatera Barat dan sebegainya. Ada sebagian pakar berpendapat bahwa hak ulayat itu tidak perlu diatur, karena dengan mengatur hak ulayat sama artinya dengan mengabadikan (melanggengkan) keberadaannya. Menurut mereka, tidak bisa disangkal bahwa hak ulayat itu makin lama makin habis karena pengaruh kehidupan atau tuntutan sosial ekonomi masyarakat. Peluang Kebijakan bagi Pemerintah Daerah Dalam kondisi yang serba tidak jelas itu, pemerintah akhirnya mengeluarkan instrumen hukum pertama tentang hak ulayat setelah Pasal 3 UUPA yaitu keluarnya Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepada Badan Pertanahan Nasional (Permenag) No. 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Tanah Ulayat Masyarakat Hukum Adat. Di samping memberikan pengakuan terahadap keberadaan hak ulayat, pada intinya Permenag ini juga memberikan kewenangan kepada masing-masing daerah melalui Peraturan Daerah (Perda) untuk mengatur tanah ulayat masyarakat hukum adatnya sesuai dengan nilai-nilai atau norma-norma hukum adatnya. Sebelum Perda pengakuan dan pengaturan hak ulayat dikeluarkan, Pemda kabupaten/kota harus terlebih dahulu mengadakan penelitian dengan mengikutsertakan para pakar hukum adat, masyarakat hukum adat yang ada di daerah yang bersangkutan, lembaga swadaya masyarakat dan instansi-instansi yang mengelola sumber daya alam. Terlepas dari masih adanya kelemahannya, setidak-tidaknya ada 4 hal penting dari isi Permenag ini; (1) adanya pengakuan yurdis terhadap hak ulayat masyarakat hukum adat; (2) adanya penegasan tentang kriteria yang menjadi tolak ukur dalam menentukan masih ada atau tidaknya hak ulayat; (3) diberikannya kewenangan penguasaan tanah ulayat kepada warga masyarakat hukum adat; (4) adanya kewenangan penuh dari Pemda melalui Perda untuk menentukan ada atau tidaknya hak ulayat di daerah masing-masing (Warman, dalam Mimbar Minang, 18 Oktober 1999). Kemudian, untuk memperjelas kewenangan kabupaten/kota dan propinsi di bidang pertanahan maka keluar pula Keppres No. 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan. Pasal 2 Keppres 34/2003 menyatakan, bahwa ada 9 kewenangan pemerintah di bidang pertanahan yang dilaksanakan oleh Pemda kabupaten/kota, salah satunya adalah penetapan dan penyelesaian masalah tanah ulayat. Jika kewenangan-kewenangan tersebut bersifat lintas kabupaten/kota dalam satu propinsi, dilaksanakan oleh pemerintah propinsi yang bersangkutan. Kebijakan desentralisasi sudah berjalan dan peluang hukum pun sudah terbuka. Sekarang, terpulang kepada daerah, apakah betul-betul ingin memberikan pengakuan dan perlindungan terhadap tenurial masyarakat hukum adat? Pemda dituntut untuk membuktikan teori bahwa semakin dekat pemerintahan dengan rakyatnya (masyarakat hukum adat) semakin cepat peningkatan kesejahteraan rakyat. Semakin paham pemerintah dengan kondisi sosial, ekonomi, budaya dan adat istiadat masyarakatnya semakin terjamin hak-hak masyarakat. Pemerintah desa juga punya peluang strategis dalam menguatkan tenurial adat. PP 72/2005 tentang Desa menegaskan bahwa pemerintah desa (nagari) mempunyai beberapa kewenangan yang memberi peluang untuk menguatkan tenurial adat. Pasal 7 PP 72/2005 menyatakan bahwa urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan desa mencakup: 1. urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak asal usul desa; 2. urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada desa; 3. tugas pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kabupaten/Kota; dan 4. urusan pemerintahan lainnya yang oleh peraturan perundang-undangan diserahkan kepada desa. Selanjutnya, Penjelasan Pasal 7 huruf a dan b, memberikan urian tentang apa yang dimaksud dengan hak asal usul desa (nagari) yaitu hak untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan asal usul, adat istiadat yang berlaku dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan seperti subak, jogoboyo, jogotirto, sasi, mapalus, kaolotan, kajaroan, dan lain-lain. Pemerintah daerah mengidentifikasi jenis kewenangan berdasarkan hak asal-usul dan mengembalikan kewenangan tersebut, yang ditetapkan dalam peraturan daerah kabupaten/kota. Kemudian, pemerintah kabupaten/kota melakukan identifikasi, pembahasan dan penetapan jenis-jenis kewenangan yang diserahkan pengaturannya kepada desa, seperti kewenangan di bidang pertanian, pertambangan dan energi, kehutanan dan perkebunan, perindustrian dan perdagangan, perkoperasian, ketenagakerjaan, kesehatan, pendidikan dan kebudayaan, sosial, pekerjaan umum, perhubungan, lingkungan hidup, perikanan, politik dalam negeri dan administrasi publik, otonomi desa, perimbangan keuangan, tugas pembantuan, pariwisata, pertanahan, kependudukan, kesatuan bangsa dan perlindungan masyarakat, perencanaan, penerangan/informasi dan komunikasi. Berdasarkan PP 72/2005 seperti diuraikan di atas, penguatan tanurial masyarakat hukum adat setidak tergantung kepada pemerintah desa (nagari) sendiri dan pemerintah daerah. Pemerintah desa/nagari harus bekerjasama dengan lembaga adat di nagari dalam mengidentifikasi dan menguatkan hak asal usul berdasarkan adat istiadat setempat. Lembaga adat dan pemerintah nagari harus berupaya membuktikan dan mendukung bahwa desa/nagari mereka betul-betul mempunyai hukum adat yang mengatur tenurial. Dalam konteks Sumatera Barat (Minangkabau), kerjasama seperti ini bisa dibangun dengan pengembangan konsep ”tali tigo sapilin dan tungku tigo sajarangan”. Di samping itu, PP 72/2005 juga menyerahkan kebijakan sepenuhnya kepada Pemda untuk pemberdayaan tenurial masyarakat hukum adat. Jika Pemda kabupaten/kota betul-betul serius memihak kepada kepentingan masyarakat hukum adat, maka ia harus menyerahkan pengelolaan sumberdaya agraria masyarakat hukum kepada desa/negari. Kendala bagi Daerah dalam Penguatan Tenurial Adat Walaupun peluang sudah terbuka bagi daerah untuk menguatkan tenurial adat, namun sejumlah persoalan masih berpotensi menjadi kendala. Pertama, semua instrumen hukum tentang pengakuan dan perlindungan hak-hak masyarakat hukum adat selalu menyertakan persyaratan yang ketat bagi eksistensi tenurial adat. Tentu saja persyaratan seperti itu diperlukan bagi kepentingan dan keutuhan negara bangsa, namun jangan sampai hal itu dijadikan tameng oleh pemerintah untuk tidak mengakui hak masyarakat hukum adat. Pasal 18B Ayat (2) UUD mensyaratkan bahwa pengakuan negara terhadap masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip NKRI, yang diatur dalam undang-undang. Pasal 28I Ayat (3) juga begitu, bahwa penghormatan terhadap identitas budaya dan hak masyarakat tradisional disyaratkan harus selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban. Pasal 3 UUPA mengikuti yang sama juga. pelaksanaan hak ulayat masyarakat hukum adat harus memenuhi syarat sepanjang menurut kenyataannya masih ada, sesuai dengan kepentingan nasional dan Negara, berdasarkan atas persatuan bangsa, serta tidak boleh bertentangan dengan UU peraturan-peraturan lebih tinggi. Tidak ketinggalan Pasal 5 UUPA. Hukum agraria yang berlaku atas bumi, air dan ruang angkasa ialah hukum adat, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan Negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa, dengan sosialisme Indonesia serta dengan peraturan-peraturan yang tercantum dalam UU ini dan dengan peraturan perundangan lainnya, segala sesuatu dengan mengindahkan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama. Kedua, walaupun Permenag 5/1999 telah memberikan pedoman kepada daerah untuk mengatur pengurusan dan penataan tanah ulayat, namun secara prinsip Permenag ini masih mempunyai persoalan serius. Permenag masih mempunyai kelemahan yaitu berkaitan dengan pemulihan hak ulayat yang terkonversi (terselubung) menjadi tanah negara. Permenag ini belum memberikan jalan keluar bagi penyelesaian konflik dan/atau sengketa tanah bekas HGU yang berasal dari hak ulayat. Akibatnya, tetap saja ketentuan ini tidak mendapat dukungan publik untuk diimplementasikan oleh Pemda. Secara teori perundang-undangan Permenag 5/1999 juga tidak cukup kuat untuk menciptakan koordinasi dengan departemen sektoral. Padahal, Permenag ini juga seyogianya menjadi pedoman bagi sektor pemerintah lainnya seperti bidang lingkungan hidup, bidang kehutanan dan perkebunan, bidang transmigrasi, bidang pertambangan, dan lain-lain. Koordinasi dan sinkronisasi kebijakan di bidang sumberdaya agraria sangat penting, karena bidang-bidang yang disebut terakhir ini dalam pelaksanaan tugasnya sangat terkait dengan hak ulayat masyarakat hukum adat. Jangan sampai terjadi nantinya konflik horizontal di antara sektor pemerintahan itu sendiri. Pertanyaannya, apakah Menteri Kehutanan dan Menteri Energi Sumber Daya Mineral yang sudah menjelma menjadi ”raksasa”, misalnya, mau tunduk kepada peraturan menteri negara yang sekarang sudah ”almarhum” pula. Oleh karena itu, besar kemungkinan akan terjadi, di satu sisi Pemda mengakui keberadaan hak ulayat, tetapi pada sisi lain Departemen Kehutanan misalnya, justru tidak mengakui adanya hak ulayat. Ketiga, kebijakan di bidang sumberdaya agraria belum sejalan dengan kebijakan desentralisasi sistem pemerintahan. Hukum pemerintahan daerah sudah sangat jauh berubah sesuai tuntutan reformasi, tetapi hukum agraria yang meliputi hukum pertanahan, hukum kehutanan, hukum pertambangan dan sebagainya belum berubah, masih saja sentralistik. Oleh karena itu, kondisi sentralistiknya hukum agraria akan menjadi kendala utama bagi Pemda dalam mengambil kebijakan penguatan tenurial masyarakat hukum adat. Keempat, adanya kecenderungan orientasi peningkatan sumber pendapatan asli daerah (PAD) pada sebagian besar Pemda. Pendekatan seperti ini jelas sangat membebani sumberdaya agraria jika Pemda tidak kreatif menggali sumber pendapatan di luar eksplotasi sumberdaya alam. Kalau kondisi ini terjadi maka besar kemungkinan bahwa tingkat kerusakan sumberdaya alam menjadi semakin cepat sebagai akibat dari perilaku ekstraktif aparat daerah. Hal ini justru menjadi ujian bagi Pemda apakah desentralisasi kewenangan pemerintahan bisa mengamankan pengelolaan sumberdaya alam. Jika tidak tentu akan menjadi alasan bagi pusat untuk menarik kembali kebijakan desentralisasi yang sudah berjalan. Kelima, adanya persaingan antara pemerintah daerah dengan pemerintah desa (nagari) dalam pengelolaan hak ulayat. Desa (nagari) jelas menginginkan pengembalian penerikan segala bentuk retribusi atas sumberdaya agraria (ulayat), seperti galian C, hasil hutan dsb. Tetapi Pemda tentu tidak akan rela sumber pendapatannya dikurangi, sehingga bisa menimbulkan hubungan yang kurang harmonis antara Pemda dengan pemerintah desa (nagari). Keenam, khususnya di Sumatera Barat sekarang, juga terjadi hubungan yang kurang harmonis antara pemerintah nagari dengan kerapatan adat nagari (KAN) dalam pengelolaan ulayat nagari. Kondisi nagari masa lalu dan keberadaan peraturan daerah yang mengaturnya menjadi salah satu penyebab timbulnya ”sengketa” tersebut. Persoalan ini jika tidak ditangani dengan baik justru akan menjadi ancaman serius yang paling serius bagi penguatan tenurial adat di nagari. Penutup Secara yuridis jelas bahwa peran Pemda dalam penguatan tenurial adat membutuh sinkronisasi dan keharmonisan dari seluruh bidang hukum yang tengah berkuasa atas sumberdaya agraria di negara ini. Oleh karena itu, amanah dari Tap MPR No. IX Tahun 2001 terhadap Presiden dan DPR, tentunya juga pemerintahan daerah, untuk mengoreksi dan mengubah seluruh produk hukum terkait sumberdaya agraria menjadi sangat penting untuk dilaksanakan. Tujuannya adalah agar terwujud sinkroninasi dan harmonisasi semua peraturan terkait pembaruan agraria dan pengelolaan sumberdaya alam. Upaya ini jelas sangat memerlukan keberanian dan keseriusan Presiden, tidak bisa diserahkan kepada menteri terkait saja, apalgi hanya kepada BPN. Kiranya sulit diharapkan dalam waktu dekat pemerintah pusat akan melakukan hal sebagaimana yang diharapkan. Oleh karena itu, Pemda seyogianya tidak perlu berputus asah apalagi berpangku tangan mengeluarkan kebijakan penguatan tenurial adat. Pemda tidak perlu ragu dengan dasar hukumnya. Untuk memberikan yang terbaik bagi masyarakat hukum adat, Pemda bisa menggunakan dasar hukum yang mendukung saja—misalnya UU Pemerintahan Daerah, PP tentang Desa, Keppres 34/2003 dan Permenag 5/1999—untuk dijadikan dasar kewenangan mengeluarkan kebijakan dimaksud. Jika nanti terdapat kebijakan atau produk hukum di daerah yang bertentangan dengan UU, maka persoalan itu bukanlah urusan Pemda tetapi tugas dan kewajiban Mahkamah Agung. Biar lembaga hukum tertinggi itu menyadari bahwa bidang-bidang hukum yang berlaku di Indonesia masih belum beres satu sama lain. Pada tingkat desa (nagari) juga harus waspada. Jadikanlah momentum otonomi daerah ini kesempatan untuk membuktikan bahwa masyarakat hukum adat kita masih eksis dan mampu mengatur tenurialnya secara fungsional. Jangan sampai terjerumus kepada konflik yang berlarut-larut antara pemerintah nagari (desa) dengan kerapatan adat. Teruslah berupaya mencarikan jalan keluar yang terbaik bagi masyarakat hukum adat dan hak ulayat, agar tenurial adat itu bisa menjadi jembatan utama untuk mewujudkan cita-cita ”bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Daftar Pustaka Afrizal, 2006, Sosiologi Konflik Agraria: Protes-protes agraria dalam masyarakat Indonesia kontemporer, Andalas University Press, Padang. Bahar, S., 2005, Inventarisasi dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Jakarta. Harsono, B., 2003, Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan Undang-undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Jilid I, Cetakan Kesembilan (Edisi Revisi 2003), Penerbit Djambatan, Jakarta. Hornby, AS., 1987, Oxford Advanced Learner’s Dictionary of Current English, Oxford University Press. Mahadi, 1991, Uraian Singkat tentang Hukum Adat sejak RR Tahun 1854, Penerbit Alumni, Bandung. Moore, S. F., 1983, Law as a process, An anthropological approach, Routledge and Kegan Paul, London. Nasution, A.B. dan Zen, A.P.M. (Penyunting), 2006, Instrumen Internasional Pokok Hak Asasi Manusia, Kerjasama Yayasan Obor Indonesia, YLBHI dan Kelompok Kerja Akte Arif, Jakarta. Zevenbergen, J., 2002, “System of Land Registration-Aspects and Effects”, PhD Thesis, Technische Universiteit Delf. Moore, S. F., 1983, Law as a process, An anthropological approach, Routledge and Kegan Paul, London, hal. 78. Kriteria untuk menentukan masih adanya hak ulayat (Pasal 2 Ayat (2) Permenag 5/1999): a. Terdapat sekelompok orang yang masih merasa terikat oleh tatanan hukm adatnya sebgai warga bersama suatau persekutuan hukum tertentu, yang mengakui dan menerapkan ketentuan-ketentuan persekutuan tersebut dalam kehidupannya sehari-hari (masyarakat hukum adat). b. Terdapat tanah ulayat tertentu yang menjadi lingkungan hidup para warga persekutuan hukum tersebut dan tempatnya mengambil keperluan hidupnya sehari-hari. c. Terdapat tatanan hukum adat mengenai pengurusan, penguaasaan dan penggunaan tanah ulayat yang berlaku dan ditaati oleh para warga persekutuan hukum tersebut. Sembilan kewenangan pemerintah di bidang pertanahan yang dilaksanakan oleh Pemda kabupaten/kota menurut Pasal 2 Keppres 34/2003 sebagai berikut: a. Pemberian izin lokasi. b. Penyelenggaraan pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan. c. Penyelesaian sengketa tanah garapan. d. Penyelesaian masalah ganti kerugian dan santunan tanah untuk pembangunan. e. Penetapan subyek dan obyek redistribusi tanah, serta ganti kerugian tanah kelebihan maksimum dan tanah absentee. f. Penetapan dan penyelesaian masalah tanah ulayat. g. Pemanfaatan dan penyelesaian masalah tanah kosong. h. Pemberian izin membuka tanah. i. Perencanaan penggunaan tanah wilayah kabupaten/kota. |
Perspektif 
